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La situation du ministère public français

Pour une réforme du ministère public (1ère partie)

Documents, publié le 23 février 2010, mis à jour le 5 mars 2010

Le Syndicat de la magistrature a toujours revendiqué pour le ministère public un statut protecteur. Dans le contexte actuel, cette question apparaît plus centrale que jamais.

En premier lieu, la Cour européenne des droits de l’Homme a envoyé un signal très clair à la France en affirmant, dans son arrêt MEDVEDYEV du 10 juillet 2008, que notre parquet ne saurait être considéré comme une autorité judiciaire, parce qu’il « lui manque en particulier l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif ».

En second lieu, la disparition annoncée du juge d’instruction, statutairement indépendant, et l’accroissement subséquent des pouvoirs du parquet, actuellement placé sous l’autorité et le contrôle du garde des Sceaux, pose nécessairement la question d’une modification du statut du ministère public.

Comme l’indiquait déjà le SM lors de son audition par la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau, en mars 2006 :

« Transférer les prérogatives du juge d’instruction à un parquet dépendant, ce serait donner au ministre de la Justice la possibilité de neutraliser définitivement les investigations sur les dossiers gênants. L’emprise déjà importante de l’exécutif sur le judiciaire serait ainsi consacrée au détriment de la séparation des pouvoirs et du procès équitable ».

Or, force est de constater qu’aucune réflexion n’a été engagée sur ce point fondamental, ni par le tristement fameux « comité Léger », qui s’est contenté d’affirmer en passant que les magistrats du parquet agissent « selon le principe d’indépendance » (page 8 de son rapport), ni par la Chancellerie, qui a fait de cet angle mort un préalable à la concertation que nous attendons toujours... Tout le monde se souvient également du silence assourdissant du chef de l’Etat à ce sujet dans le discours qu’il a prononcé devant la Cour de cassation le 7 janvier 2009.

Nous avons donc décidé de nous livrer à une analyse approfondie de la situation du ministère public français, qui apparaît à bien des égards singulière.

1ère partie : la description de l’existant

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L’histoire récente du parquet en France se caractérise par un paradoxe que l’on peut résumer comme suit : à un accroissement tendanciel de ses prérogatives correspond une précarisation croissante de son statut, qui résulte de l’évolution tant du droit positif que des pratiques.

Une telle configuration soulève deux problèmes démocratiques majeurs, empiriquement vérifiés : le traitement par le parquet des affaires dites « sensibles » et le rôle dévolu au ministère public en matière de protection des libertés.

1. Une distorsion croissante entre un statut fragile et des pouvoirs accrus

1.1. L’accroissement des pouvoirs du parquet

1.1.1. Un pouvoir d’atteinte aux libertés publiques en constante progression

a. Le rôle majeur du parquet concernant les libertés publiques

Le magistrat du parquet est le premier du processus pénal à contrôler les atteintes aux libertés publiques et à pouvoir en faire cesser les effets en cas d’irrégularité, notamment en matière de gardes à vue, contrôles d’identité, perquisitions...

Il autorise les mesures coercitives pendant l’enquête : la prolongation de la garde à vue, l’autorisation d’interpellation en préliminaire, les contrôles d’identité sur réquisition.

b. La possibilité de nouvelles atteintes aux libertés

Depuis plusieurs années, les différentes lois modifiant la procédure pénale ont accru ces pouvoirs.

Ainsi, l’autorisation prévue par l’article 78 du Code de procédure pénale, qui permet l’interpellation d’un suspect en cours d’enquête préliminaire, ne pouvait auparavant être délivrée qu’à l’encontre de personnes n’ayant pas déféré à leur convocation ; elle peut désormais viser des personnes « dont on peut craindre qu’elles ne répondent pas à une telle convocation ». Ce critère éminemment subjectif laisse une grande marge de manœuvre. En outre, le procureur de la République s’est vu confier le pouvoir de délivrer un mandat de recherche contre toute personne soupçonnée d’avoir commis un délit puni de plus de 3 ans d’emprisonnement. Ce mandat, diffusé au Fichier des Personnes Recherchées, confère à tous les services de police et de gendarmerie du territoire national le pouvoir d’interpeller et de placer en garde à vue la personne recherchée, y compris dans le cadre d’une enquête préliminaire.

Par ailleurs, en matière de criminalité organisée, le magistrat du parquet peut désormais demander au juge des libertés et de la détention d’autoriser des écoutes téléphoniques, dont le juge d’instruction avait auparavant le monopole. Il peut de même saisir le JLD afin d’autoriser les enquêteurs à effectuer des perquisitions de nuit pour des infractions dont la liste s’est élargie au fil du temps.

En matière de détention provisoire, ses pouvoirs se sont considérablement accrus, puisqu’il peut saisir directement le JLD en vue du placement en détention provisoire de la personne mise en examen lorsque le juge d’instruction a décidé de la laisser en liberté ; il peut aussi, lorsqu’une personne détenue provisoirement est libérée par le juge d’instruction, décider d’un référé-détention qui a pour effet de maintenir la personne en détention jusqu’à ce que son appel soit examiné par la Cour.

Ainsi, les réformes de la procédure pénale adoptées ces dernières années aboutissent, d’une part, à confier au parquet, sous le contrôle du JLD, des pouvoirs autrefois dévolus au juge d’instruction et, d’autre part, à permettre des atteintes à la liberté auparavant impossibles.

1.1.2. L’émergence d’un pouvoir quasi-juridictionnel

Depuis une dizaine d’années, les procédures dites « alternatives » ont pris une place numériquement supérieure à la voie traditionnelle de poursuite devant le tribunal correctionnel ou le tribunal de police. Il s’agit de l’ordonnance pénale, de la composition pénale - qui permet de prononcer principalement des peines d’amendes - et plus récemment de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

Depuis l’entrée en vigueur de la CRPC, des peines allant jusqu’à un an d’emprisonnement peuvent être « négociées » entre le procureur de la République et la personne poursuivie, obligatoirement assistée d’un avocat, pour des délits punis d’une peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à 5 ans. La peine fixée par le procureur avec l’accord de la personne poursuivie est ensuite validée par un magistrat du siège.

La possibilité d’élargir la CRPC à tous les délits voire aux crimes est régulièrement évoquée.

Ainsi la majorité des justiciables est-elle placée sous le contrôle du parquet du début jusqu’à la fin du processus pénal, et ne verra souvent pas de juge. Il en va ainsi en matière d’ordonnance pénale ou de composition pénale.

1.1.3. Bientôt, un pouvoir exclusif de direction de toutes les enquêtes ?

Il existe déjà un contrôle total du parquet sur l’impulsion des enquêtes lorsque les faits délictueux ne peuvent être révélés par la plainte d’une victime, ce qui rend impossible en pratique le dépôt d’une plainte avec constitution de partie civile entre les mains du doyen des juges d’instruction ou une citation directe en cas d’inaction du procureur. Par exemple, en cas d’irrégularités dénoncées par un commissaire aux comptes ou d’anomalies signalées par TRACFIN, seul le procureur de la République peut décider d’y donner suite sans recours d’aucune sorte.

Dans le cadre des enquêtes menées par le parquet, il n’existe pas de dossier consultable par un avocat, qui n’a aucun accès à la procédure. Celle-ci se trouve le plus souvent entre les mains du service de police ou de gendarmerie saisi, le parquet décidant des orientations de l’enquête et des poursuites à partir du rapport oral fait par les enquêteurs au téléphone. Bien sûr, il existe toujours la possibilité pour le parquet de se faire transmettre la procédure à la fin de l’enquête pour la lire, mais la généralisation du traitement en temps réel tend à faire de cette possibilité une rareté, voire une anomalie risquant de freiner le traitement des flux.

La disparition du juge de la scène pénale risque d’être bientôt consacrée par la suppression du juge d’instruction et le contrôle par le parquet de la totalité des enquêtes, de la plus simple à la plus complexe. Force est de constater que cette évolution a déjà été largement anticipée par la mainmise croissante des parquets sur les affaires économiques complexes et sensibles. Ainsi, le parquet de Paris semble décidé à ne plus saisir les juges d’instruction en ces matières que de façon exceptionnelle, officiellement pour éviter à l’enquête de perdre du temps, en réalité surtout afin d’éviter l’intervention d’un magistrat indépendant. Le nombre d’affaires concernées est très important, s’agissant parfois de dossiers très sensibles : les biens mal acquis de certains chefs d’Etats africains, l’affaire Julien DRAY…

Plus généralement, on constate une baisse tendancielle des saisines du juge d’instruction : il était saisi de 20% des affaires en 1960, 8% en 1989, 4% en 2009. Or, cette évolution de fond ne s’est pas accompagnée d’un accroissement des garanties statutaires des magistrats du parquet.

1.2. En parallèle, l’absence d’indépendance réelle des magistrats du parquet

Contrairement aux travaux d’une doctrine plus versée dans le commentaire positiviste des textes que dans le dévoilement des pratiques, il semble qu’une analyse pertinente d’une situation de dépendance ou d’indépendance donnée ne puisse faire l’économie d’un détour par le riche éventail des pratiques, des représentations, et des silences coupables de la loi. S’agissant du parquet, cette analyse achève de convaincre : le mode de nomination des procureurs, l’absence de statut et de toute garantie pour les substituts, le non-respect des textes relatifs aux instructions, tant de la part de la Chancellerie que de la hiérarchie parquetière, jouent à plein pour inféoder le ministère public français à l’exécutif et l’inciter à exercer ses attributions dans l’intérêt du gouvernement plus que dans celui de la société.

1.2.1. Un mode de nomination des magistrats du parquet qui politise l’accès aux postes hiérarchiques et fragilise le reste du corps

a. Le pouvoir de proposition des nominations confié à la Chancellerie et l’avis purement consultatif du Conseil supérieur de la magistrature.

Contrairement à ce qui se passe pour les magistrats du siège, le CSM ne donne qu’un avis consultatif sur les propositions faites par la Chancellerie concernant les nominations de la plupart des magistrats du parquet.

Certains gardes des Sceaux s’étaient engagés à ne pas passer outre les avis défavorables du CSM pour ces nominations ; depuis plusieurs années, ces avis sont majoritairement non suivis par la Chancellerie. Concrètement, la possibilité pour l’exécutif de ne pas respecter l’avis négatif du CSM permet de faire nommer un candidat n’ayant pas forcément la plus grande ancienneté ou les compétences les plus adaptées au poste - critères objectifs utilisés par le CSM - au profit de critères subjectifs, notamment politiques. Il n’existe donc aucune justification à ce passé-outre, qui ne devrait pouvoir être mis en sommeil ou réactivé au gré du positionnement des gardes des Sceaux successifs.

Le CSM n’ayant qu’un avis à donner sur les nominations, et le pouvoir de proposition étant dévolu à la Chancellerie, rien ne s’oppose à la constitution de filières par affinités. Du fait de la proximité des hiérarques avec l’exécutif, ils peuvent constituer leurs équipes en fonction de leurs relations, et faire accepter leurs choix à la Chancellerie, qui pourra maintenir ceux-ci quels que soient les avis du CSM. Ainsi, chaque magistrat du parquet est susceptible d’être redevable à son futur supérieur hiérarchique de l’avoir « recruté ».

Dans ce contexte, se pose aussi la question, qui n’est du reste pas l’apanage du parquet, de l’évaluation de chaque magistrat par son supérieur hiérarchique, sa notation constituant le dossier sur lequel s’appuiera le CSM pour juger de l’opportunité de le nommer à tel ou tel poste. Ainsi les procureurs généraux les plus influents ont-il acquis un rôle de plus en plus important dans le choix des procureurs de la République, étant à l’origine de véritables filières de recrutement.

b. Le cas particulier des procureurs généraux

Les procureurs généraux sont nommés en conseil des ministres. A l’origine, il s’agissait de leur conférer une vraie légitimité et une grande autorité, à l’égal des préfets. Ces dispositions confèrent cependant un caractère éminemment politique à leur nomination.

En outre, ils peuvent être mutés « dans l’intérêt du service » contre leur volonté. Cette possibilité autrefois théorique est devenue , comme on le verra, une pratique courante.

Suite à la réforme constitutionnelle de 2008, les procureurs généraux seront nommés - quand la loi organique sera adoptée - après avis du CSM. Mais là encore, il ne s’agira que d’un avis simple…

c. L’évolution récente

La politisation des nominations dans la hiérarchie parquetière est une réalité indubitable : le pouvoir exécutif, à l’occasion de plusieurs affaires récentes, n’a pas hésité à congédier plusieurs procureurs généraux en les nommant à la Cour de cassation.

Ce fut le cas, il y a quelques années, du procureur général de Toulouse, Jean Wolff, accusé de n’avoir pas suffisamment rendu compte du déroulement de l’affaire Patrice Alègre. Plus récemment, six procureurs généraux ont été « remerciés » par Rachida Dati, puis ce fut le tour de Marc Robert, procureur général à Riom, nommé « dans l’intérêt du service » - mais en surnombre ! - à la Cour de cassation, officieusement du fait de ses positions sur la carte judiciaire et le projet de suppression du juge d’instruction.

Les critères de nomination des procureurs de la République et des procureurs généraux ne sont pas plus neutres. Il suffit de rappeler - en s’en tenant aux faits - le cas de Stéphane Noël, ancien directeur adjoint de cabinet de Rachida Dati, nommé procureur général à Bourges malgré une carrière très brève, ou de Philippe Courroye, nommé procureur de la République à Nanterre contre l’avis du CSM, ou encore de Laurent Le Mesle, nommé procureur général à Paris après avoir été conseiller pour la justice du président de la République Jacques Chirac.

1.2.2. Les rapports hiérarchiques : un texte clair concernant les pouvoirs du garde des Sceaux et les procureurs généraux, un vide juridique concernant les rapports entre procureur et substitut

a. Les pouvoirs donnés par les textes à la hiérarchie

i. Les textes concernant les pouvoirs du garde des Sceaux

La loi du 9 mars 2004 a créé un chapitre avec un texte unique intitulé : « Des attributions du garde des sceaux, ministre de la Justice ». L’article 30 du Code de procédure pénale dispose que « le garde des Sceaux adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d’action publique. Il peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ».

ii. Les textes concernant les pouvoirs juridictionnels des procureurs généraux : un modèle calqué sur les pouvoirs du garde des Sceaux

Depuis la loi du 9 mars 2004, (article 35 du Code de procédure pénale), le procureur général « anime et coordonne l’action des procureurs de la République ainsi que la conduite de la politique d’action publique par les parquets de son ressort ».

Par ailleurs, l’article 36 du CPP dispose que « le procureur général peut enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le procureur général trouve opportunes ».

Ces deux textes présentent surtout un intérêt « en transparence », c’est-à-dire moins pour ce qu’ils permettent que pour ce qu’ils interdisent a contrario. En effet, ils signifient sans contestation possible qu’il est interdit d’enjoindre au procureur général ou au procureur de la République de classer sans suite une affaire, tout comme ils prohibent toute instruction non écrite dans une affaire particulière.

En théorie, les rapports entre les différents échelons du parquet doivent donc être régis par la règle de l’écrit et, si le garde des sceaux peut prendre la responsabilité politique de faire juger toute personne, il ne peut en aucun cas « enterrer » une affaire, c’est-à-dire la soustraire au débat d’un tribunal.

b. Le substitut du procureur : un vide juridique permettant une interprétation restrictive de ses pouvoirs et de son indépendance vis-à-vis du procureur

Sur le rôle du substitut au sein du parquet, on ne trouve dans le Code de l’organisation judiciaire que deux articles. Le substitut apparaît comme le grand « impensé » de l’organisation parquetière. Or, c’est lui qui, concrètement, prend l’immense majorité des décisions.

i. Deux conceptions différentes du métier de substitut

La question de la légitimité propre du substitut est débattue au sein des parquets où s’affrontent deux conceptions différentes aux incidences essentielles.

Selon la première, le substitut tire sa légitimité du procureur de la République - d’où son appellation - et c’est en son nom qu’il prend toutes ses décisions, en vertu d’une sorte de délégation de pouvoir. Comprendre : c’est parce que le procureur de la République ne peut pas tout faire tout seul qu’existent les substituts. D’où la pratique consistant par exemple à signer les réquisitoires et les soit-transmis « pour le procureur de la République ». On voit bien combien cette acception tend à déposséder le substitut de ses attributs de magistrat, en en faisant une excroissance du procureur, lequel aurait le pouvoir de lui retirer tout dossier pour le traiter lui-même.

Selon la seconde, le substitut, comme tout magistrat, tire sa légitimité de la loi, qui lui donne le pouvoir de signer en son nom propre tous les actes ressortissant du pouvoir du procureur. En ce sens, tout substitut est le procureur de la République lorsqu’il prend une décision et requiert à l’audience. Un arrêt de la Cour de cassation du 3 juillet 1990 prend clairement partie pour cette seconde acception, en précisant que « le substitut puise en sa seule qualité, en dehors de toute délégation de pouvoir, le droit d’accomplir tous les actes rentrant dans l’exercice de l’action publique ».

ii. La « délégitimation » de la fonction de substitut

Dans les tensions à l’œuvre entre ces deux pôles, deux « labels » jouent à plein pour « délégitimer » la fonction de substitut.

* Une acception contestable du concept de loyauté

A titre liminaire, il n’est pas inintéressant de constater que le concept de loyauté ne se trouve dans aucun texte spécifique au parquet, mais uniquement dans le serment que prêtent tous les magistrats, ceux du parquet comme ceux du siège. Or, si cette exigence n’est quasiment jamais évoquée s’agissant des magistrats du siège, elle l’est en revanche de plus en plus à propos du parquet. Il convient donc d’interroger cet usage asymétrique afin de percevoir les intérêts qu’il peut servir.

Pour le dictionnaire, la loyauté est la fidélité à tenir ses engagements. En ce sens, elle oblige seulement le magistrat du parquet à informer son supérieur hiérarchique tant des faits qui sont portés à sa connaissance que des décisions qu’il a prises. Or, la conception désormais ordinaire de la loyauté finit par conduire le substitut à prévoir quelle décision il envisage de prendre ou quelle peine il veut requérir et d’en informer par avance le procureur. Il met ainsi ce dernier en mesure de le faire remplacer. Bref, cette conception de la loyauté aboutirait à l’infidélité du substitut envers ses propres décisions – le contraire en somme de l’invitation du dictionnaire. On ne saurait trouver plus belle illustration de la théorie de la délégation de pouvoir.

Cette pratique contre-nature conduit à biaiser le fonctionnement institutionnel tel qu’il est prévu par les textes concernant le principe de la liberté de parole à l’audience (article 5 de l’ordonnance de 1958). Comment prétendre que la parole est libre à l’audience quand les réquisitions qui y seront tenues pourront avoir été, via la « loyauté », savamment contrôlées a priori par le procureur qui aura choisi de faire remplacer un substitut par un autre ? La formule devrait alors être précisée : la parole est libre à l’audience, à condition d’avoir été autorisée …

Cette acception de la loyauté est d’autre part totalement contradictoire avec les deux principes de l’interdiction des injonctions de classer sans suite et de l’obligation de verser au dossier les injonctions écrites de poursuivre. En effet, l’interdiction de l’injonction de classer risque fort de se révéler purement formelle si la loyauté oblige le substitut à déclarer son intention d’engager des poursuites et si le procureur peut le dessaisir et confier le dossier à un autre substitut plus « en cour », qui procèdera au classement, voire le classer lui-même. De même, si le substitut qui envisage de classer sans suite une affaire doit en informer préalablement le procureur et accepter de lui « rendre » le dossier à sa demande, aucune instruction écrite de poursuivre ne figurera au dossier.

La difficulté réside dans la question de savoir si ces règles (interdiction des injonctions de classer et obligation de verser au dossier les injonctions de poursuivre) s’appliquent bien aux rapports entre les substituts et les procureurs, ou seulement aux rapports entre le procureur et le parquet général.

Le vide juridique sur ce point peut alors être interprété en faveur de la théorie selon laquelle le substitut n’est qu’une émanation du procureur puisque le législateur n’a pas cru bon de préciser les normes régissant leurs rapports.

Il est donc indispensable que tout substitut puisse s’appuyer sur un texte solide et incontestable lorsqu’il doit répondre à des injonctions de sa hiérarchie. Sinon s’installe l’idée que le procureur a le droit à tout moment de lui retirer un dossier.

Le substitut est d’autant plus enclin à accepter cette pratique que c’est le procureur de la République qui, dans les faits (rapports avec la hiérarchie, la presse, l’exécutif, les autres institutions) assume les orientations mais aussi les décisions de son parquet. C’est donc placer le procureur dans une position difficile que de lui faire assumer des décisions qu’il n’a pas prises, autre argument qui conduit bien souvent le substitut à accepter que le procureur puisse librement lui reprendre un dossier s’il souhaite modifier sa décision.

* La mutabilité du substitut

L’article R.311-34 du Code de l’organisation judiciaire dispose que « le procureur de la République répartit ses substituts entre les chambres du tribunal et les divers services du parquet ».

L’article R.311-35 du Code de l’organisation judiciaire ajoute que « le procureur de la République peut à tout moment modifier la répartition de ses substituts ».

Il n’est pas contestable que, dans les textes comme dans la pratique, le procureur de la République possède un pouvoir absolu de répartition des services des magistrats de son parquet. Pas contestable non plus que ce pouvoir joue comme un synonyme de grande précarité pour le substitut, en ce que sa constante mutabilité peut être utilisée comme une carotte ou un bâton par la hiérarchie. Pas contestable enfin que cette précarité risque de conduire le parquetier à ne pas exercer avec toute l’indépendance d’esprit requise la plénitude des attributions que lui confère la loi.

c. Les conséquences de la politisation de la hiérarchie et de la fragilité des substituts : le détournement des textes concernant les pouvoirs du garde des Sceaux et des procureurs généraux

i. La politisation de la hiérarchie rend possible l’acceptation d’une conception extensive de ces textes

Depuis quelques années, il est fait usage de manière systématique et massive des pouvoirs conférés par les textes.

Les derniers gardes des Sceaux ont affirmé avec force leur pouvoir hiérarchique, parfois de manière ouvertement autoritaire, par exemple lorsque Rachida Dati a déclaré qu’elle était « chef des procureurs »...

Les instructions individuelles de poursuites, dont certains gardes des Sceaux s’étaient engagés à ne pas faire usage, sont devenues plus nombreuses.

Les circulaires dites de politique générale réduisent toujours davantage la marge de manœuvre des parquetiers. Elles comportent même parfois des dispositions contraires au statut. Ainsi, lors de l’entrée en vigueur de la loi sur les peines-planchers, des instructions ont été données de viser systématiquement la récidive dans la qualification des faits, de requérir systématiquement la peine-plancher à l’audience et de faire appel lorsqu’elles n’étaient pas prononcées. La question de la compatibilité de ces instructions avec le principe de la liberté de parole à l’audience est clairement posée.

De plus, la Chancellerie a, depuis cette année, envoyé à chacun des parquets généraux une « circulaire annuelle de politique pénale » personnalisée détaillant, par Cour d’appel, les objectifs précis qui leur étaient assignés et demandant aux procureurs généraux de décliner cette circulaire par tribunal de grande instance. Cette pratique conduit à un maillage de plus en plus précis de la justice par le ministère, au nom d’une harmonisation qui s’apparente à une caporalisation et fait souvent peu de cas des réalités locales.

ii. L’entrée dans les mœurs du parquet de pratiques illégales : les ordres donnés sans instruction écrite et les injonctions de classer sans suite

Alain Bancaud, dans "Une exception ordinaire, la magistrature en France, 1930-1950", affirme que « les responsables du parquet se caractérisent par leur capacité à respecter, mais aussi à solliciter des instructions… Le parfait parquetier sait reconnaître les affaires susceptibles d’intéresser la Chancellerie, il se fait un devoir de l’avertir et de la tenir soigneusement informée des suites de l’affaire ».

Rien n’a vraiment changé depuis l’époque décrite.

Sociologiquement, le choix des procureurs dans les grands tribunaux est crucial pour le pouvoir en place. Il est clair que ce choix se fait en fonction de la docilité, réelle ou supposée, du magistrat en question. Les pratiques illégales risquent d’être acceptées par des magistrats qui craignent de rater leur carrière ou de subir les foudres disciplinaires : tout est fait pour que les magistrats, chacun à leur niveau, acceptent de prendre l’avis de la hiérarchie avant toute décision dans les dossiers sensibles. Cela constitue pourtant un détournement du texte prévoyant que le garde des Sceaux et le procureur général peuvent enjoindre de poursuivre par écrit dans un dossier classé sans suite. Le but de cette pratique est de dissimuler que la décision vient « d’en haut » contrairement au texte qui prévoit la lisibilité des instructions écrites.

Par conséquent, et de façon logique, les procureurs acceptent les injonctions de poursuivre sans ordre écrit de la hiérarchie, et la même logique les conduit à accepter les injonctions de classer sans suite.

Dès lors, l’insuffisance des garanties concernant, d’une part, la nomination des magistrats du parquet et, d’autre part, les pouvoirs respectifs des procureurs et de leurs substituts, sont deux facteurs essentiels qui rendent possibles des pratiques illégitimes, voire illégales, et un contrôle de la plupart des décisions sensibles par le pouvoir exécutif.

2. Des missions concrètement menacées

En théorie, un ministère public alliant de la sorte un statut faible et un impact fort sur le processus pénal pose nécessairement problème : une autorité aussi puissamment dépendante du pouvoir politique peut-elle sérieusement s’occuper des affaires sensibles et se préoccuper des libertés publiques ?

De fait, des dérives inquiétantes ont pu être observées dans ces domaines.

2.1. Le traitement par le parquet des affaires potentiellement gênantes pour l’exécutif

Les mécanismes de verrouillage précédemment décrits ont logiquement trouvé à s’appliquer, tant il est vrai que « tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser » (Montesquieu).

En dépit des dénégations générales des représentants de l’exécutif et de la haute hiérarchie du parquet, les tentatives d’intrusions du pouvoir politique dans la sphère judiciaire en vue de contenir, entraver ou faire avorter des procédures pénales susceptibles de l’embarrasser ne sont pas rares. Le ministère public constitue alors bien souvent un relais efficace...

Le Syndicat de la magistrature a récemment cité une trentaine d’affaires qui en témoignent :

  • le 29 octobre 2009 dans une « Lettre ouverte à ceux qui feignent de croire en l’indépendance du parquet » ;
  • le 5 février 2010 dans une « Lettre ouverte au garde des Sceaux et au ministre des affaires étrangères relative à la volonté de l’Etat français de lutter contre les crimes internationaux ».

Ces rappels de cas déjà révélés par la presse n’ont donné lieu à aucun démenti officiel des autorités politiques et judiciaires.

Ils illustrent de manière frappante le grave danger que représenterait la suppression du juge d’instruction sans modification du statut du parquet...

2.2. Le ministère public français est-il en mesure de protéger les libertés ?

Aux termes de l’article 66 de la Constitution, l’autorité judiciaire est « la gardienne de la liberté individuelle ». Nous avons vu que cette mission, fondamentale d’un point de vue démocratique, était notamment dévolue au parquet, et de plus en plus au regard de l’accroissement de ses attributions s’agissant des mesures coercitives.

Cependant, l’absence d’indépendance réelle du magistrat du parquet vis-à-vis de sa hiérarchie et, partant, du pouvoir politique, rend cette tâche pour le moins difficile. C’est tout le sens de l’arrêt Medvedyev c. France rendu le 10 juillet 2008 par la Cour européenne des droits de l’Homme : le contrôle des mesures attentatoires aux libertés ne peut être effectif que s’il est confié à une instance indépendante du gouvernement. En effet, c’est précisément celui-ci qui peut être tenté de porter atteinte à telle ou telle liberté sans raison légitime...

De fait, la hiérarchie parquetière s’intéresse davantage au nombre d’affaires traitées, à l’orientation des procédures et aux peines requises qu’aux circonstances des interpellations ou au caractère strictement nécessaire des mesures de contrainte ou d’intrusion entreprises ou à entreprendre.

Plus généralement, la marge de manoeuvre du substitut se trouve confrontée à la nécessité dans laquelle il se trouve de ne pas avoir de mauvaises relations avec ses interlocuteurs « naturels », en particulier la police. Même s’il joue à plein son rôle de gardien des libertés, il se trouve pris entre le marteau et l’enclume lorsque les enquêteurs n’hésitent pas à s’adresser à sa hiérarchie pour faire modifier sa décision. De même, les préfets et les maires ont appris à jouer de cette organisation interne.

C’est aussi le cas en matière d’autorisation d’interpellation en préliminaire (article 78 du CPP) ou de prolongation de garde à vue. Ainsi, la question s’est posée de la prolongation des mesures de garde à vue prises à l’encontre d’étrangers en situation irrégulière lorsque l’enquête judiciaire est terminée et que la décision de classer sans suite est prise pour privilégier un traitement administratif sans que la préfecture n’a pas encore eu le temps matériel de rédiger un arrêté de reconduite à la frontière. Les préfets ont parfois saisi les procureurs de la République de cette question, en leur indiquant qu’ils « avaient besoin » d’une prolongation de garde à vue que les substituts leur refusaient. Il est alors arrivé que les procureurs demandent aux membres de leurs parquets de prolonger cette mesure pour le confort de l’autorité administrative...

En définitive, la question de la possibilité réelle pour les magistrats du parquet de jouer leur rôle de garant des libertés individuelles se pose avec une acuité croissante.

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