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Paris, le 28 janvier 2009

Observations du Syndicat de la magistrature sur la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale « de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures »

Tribunes, publié le 28 janvier 2009, mis à jour le 28 janvier 2009

1° Observations liminaires sur les méthodes de travail du Parlement

Cette proposition de loi s’inscrit dans le cadre d’un processus initié par Monsieur le député Jean-Luc Warsmann en 2007. Premier constat : c’est en 2009, au stade du travail préparatoire à l’examen de ce texte par le Sénat, que le Syndicat de la magistrature est consulté pour la première fois... Il est vrai que les organisations syndicales de magistrats sont souvent traitées avec mépris, à commencer par leur propre ministère.

Ainsi n’ont-elles pas été associées à des réformes qui les concernent pourtant directement : carte judiciaire, lois sur la récidive, rétention de sûreté, réforme du Conseil supérieur de la magistrature, lois organiques à venir...

Plus récemment, le chef de l’Etat a cru bon d’annoncer lui-même la suppression pure et simple du juge d’instruction, alors que la commission Léger - qui n’a toujours pas entendu le SM - est loin d’avoir achevé ses travaux et que la collégialité à l’instruction votée il y a deux ans n’est pas encore effective ! En fait de clarté et d’esprit de concertation, on peut dire qu’on est loin du compte. Pourtant, faut-il le rappeler, le Syndicat de la magistrature a démontré qu’il n’était pas hostile par principe au changement, notamment en formulant 40 propositions de réforme de la Justice devant la Commission d’enquête parlementaire sur l’affaire dite d’Outreau.
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Par ailleurs, la technique qui consiste pour le Parlement à déléguer de manière très importante au Gouvernement le pouvoir de légiférer par voie d’ordonnance pose sérieusement problème sous l’angle du fonctionnement démocratique.

En l’espèce, cette méthode est utilisée dans des domaines nombreux et variés : - Code de l’environnement ; - Dispositions portant sur les missions exercées par la Direction générale des impôts et la Direction générale de la comptabilité publique ; - Toutes mesures visant à modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au représentant de l’État au titre du contrôle de légalité ; - Code rural et forestier ; - Code général des collectivités territoriales ; - Créations (nouvel EPA de la propriété forestière), fusions (par exemple de l’Agence unique de paiement et du Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles) ou suppressions (Centre national et Centres régionaux de la propriété forestière) d’établissements publics. Par ailleurs, plus de vingt ordonnances rendues dans le cadre de délégations sont soumises à ratification…

Cette délégation banalisée du pouvoir législatif est de nature à accentuer la prolifération des normes, dans un contexte où les mécanismes de concertation sont très défaillants et où il ne s’agit pas de codifier à l’identique des textes épars, mais bien de créer du droit. Nous souhaiterions pour notre part que le gouvernement utilise plutôt son énergie à rédiger et à mettre en oeuvre les décrets d’application des lois promulguées...

A cet égard, l’article 28 quater 6° de la présente proposition nous semble particulièrement symptomatique, puisqu’il permet au gouvernement de légiférer de la manière la plus large à l’égard des agents qui, en vertu du Code rural et du Code forestier, peuvent procéder à des contrôles administratifs ou rechercher et constater des infractions. Compte tenu de la portée de cette délégation, nous l’analysons comme une renonciation de la part du Parlement à traiter, dans le cadre du processus démocratique, de questions essentielles. Nous craignons la généralisation de ce mode de fabrication de la norme juridique en matière de procédure pénale, de définition des infractions et plus largement de libertés individuelles.
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2° Observations relatives au droit civil Les juristes sont attachés à l’usage d’un vocabulaire précis permettant de distinguer clairement des droits différents. La comparaison entre "résiliation" et "résolution" fait les délices des étudiants. Un gage n’est pas une hypothèque, un nantissement n’est pas un gage, une antichrèse n’est ni un gage ni une hypothèque.

Néanmoins, le Syndicat de la magistrature est favorable à une évolution de ce langage, dans la mesure où cette évolution est de nature à faciliter la compréhension du droit par les justiciables. Nous approuvons en conséquence l’usage des mots "gage immobilier", "génération", "signature privée" et "succession", en remplacement des termes "antichrèse", "degré", "seing privé" et "hérédité". Le terme "répétition" n’est pas strictement équivalent à celui de "restitution", mais le pouvoir laissé au juge d’interpréter les dispositions légales pour préciser, par exemple, qu’il peut s’agir d’une restitution "en l’état et en nature" ou d’une restitution "par équivalent ou en valeur", permet d’approuver une modification terminologique en ce sens.

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D’autres modifications proposées vont au-delà du simple changement de vocabulaire. Il en est ainsi de l’article 4 relatif à la gestion des indivisions. Le dispositif prévu est faussement simplificateur : - d’une part, il est rare de réunir les deux tiers d’une indivision, majorité requise pour la mise en oeuvre de cette disposition, de sorte que la réforme n’aura que des conséquences marginales ; - d’autre part, tout indivisaire, même minoritaire, dispose de la possibilité de sortir de l’indivision en saisissant le tribunal qui pourra ordonner la licitation du bien, sauf règles spécifiques en matière de droit à attribution préférentielle.

Cette réforme n’est donc pas utile et risque à l’inverse de porter atteinte aux droits d’indivisaires minoritaires bénéficiaires d’un droit d’attribution préférentielle (conjoint survivant occupant un bien de l’époux prédécédé). En réalité, cette disposition, qui impose la licitation et ne permet pas, par exemple, une vente amiable au prix apprécié par expertise, introduit davantage de rigidité que de souplesse.

Ainsi, alors qu’une réflexion est actuellement conduite par la Commission Darrois sur la réforme des professions du droit, et que des réformes récentes ont été adoptées en ce qui concerne le droit des successions, cette modification ponctuelle manque de cohérence.
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3° Observations relatives aux règles procédurales et à l’organisation judiciaire Il est prévu (article 8) de confier au greffier en chef du tribunal d’instance la réception des déclarations de nationalité. Cette modification s’inscrit dans un mouvement général tendant à transférer au greffiers en chef des attributions qui ne présentent pas un caractère strictement judiciaire, comme cela a été le cas, par exemple, pour la réception des comptes de tutelles.

Le Syndicat de la magistrature est favorable à des dispositions permettant au greffier en chef, sur délégation et sous l’autorité du juge, de devenir un collaborateur judiciaire aux pouvoirs renforcés. C’est en ce sens qu’il s’est exprimé lors des travaux de la commission Guinchard.

Néanmoins, nous observons que la politique actuelle de recrutement de la Chancellerie ne permet guère d’envisager une extension du domaine de l’activité des fonctionnaires, dont les effectifs ne sont pas renforcés et dont le statut n’évolue pas à la mesure des nouvelles responsabilités qui peuvent leur être dévolues.
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La proposition de loi va également dans le sens des conclusions de la commission Guinchard s’agissant de la répartition du traitement des affaires familiales entre le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance ou en ce qui concerne la création de juridictions spécialisées en matière d’adoption internationale (article 11).

Ces dernières dispositions poursuivent un mouvement récent de création de pôles de compétence ou de juridictions spécialisées, notamment en matière de droit des marques, de brevets et de santé publique.

A cet égard, le Syndicat de la magistrature souhaite attirer l’attention des parlementaires sur une problématique plus générale qui touche, d’une part, à la création de juridictions dont l’impartialité peut être remise en cause et, d’autre part, aux modes de répartition des contentieux au sein des juridictions, dans un contexte de risque d’atteinte à l’indépendance des juges du fait de leur mode d’affectation.

L’exemple le plus caricatural en la matière a été la création du “Juge Délégué aux Victimes” (JUDEVI), par un décret que nous avons soumis à la censure du Conseil d’État car non seulement la création d’une nouvelle juridiction est de la seule compétence du législateur, mais encore l’esprit de cette réforme heurte manifestement le principe de l’impartialité du juge.

Cette fois, le législateur s’est saisi de transferts de compétences de juges spécialisés (tribunaux d’instance) vers les juridictions de droit commun (tribunaux de grande instance). Rappelons que le juge d’instance est un juge spécialisé nommé à ses fonctions sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), tandis que le juge de grande instance est un magistrat généraliste, nommé à ses fonctions sur avis conforme du CSM et soumis, en ce qui concerne son affectation dans une chambre ou à une fonction particulière (ex : juge des libertés et de la détention), à la décision du Président de la juridiction. Le choix de l’affectation présente une évidente souplesse pour l’autorité hiérarchique en terme de gestion de son effectif. Néanmoins, ce dispositif fragilise le statut des magistrats non spécialisés.

De fait, le Syndicat de la magistrature observe depuis plusieurs années une tendance de la part de certains chefs de juridiction à choisir dans leurs ordonnances "de roulement" les juges qui composeront telle ou telle chambre, amenée à traiter telle ou telle affaire, selon des critères dépourvus de rapport avec la compétence des intéressés...

Très récemment encore, certaines de ces ordonnances ont clairement illustré cette remise en cause rampante de l’indépendance des magistrats : ici, tel juge des libertés et de la détention, considéré comme trop soucieux d’appliquer la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, se voit confier un service civil, là un Président de Cour d’assises - pourtant unanimement apprécié - se voit affecter à un service moins prestigieux et remplacé par un magistrat mieux en cour...

De même, les désignations de magistrats dans des domaines hautement sensibles (juridictions inter-régionales spécialisées, affaires de presse, juridictions compétentes en matière de terrorisme...) obéissent à des règles opaques qui font peser une grande incertitude sur la neutralité de ces désignations. La désignation par le Premier président du magistrat délégué à la protection des majeurs (article 9 du projet, nouvel article 312-6-1 du COJ) est symptomatique de ce mouvement tendant à conférer aux chefs de juridiction le pouvoir de choisir les magistrats spécialisés. C’est déjà le cas pour les magistrats délégués à la protection de l’enfance et à l’application des peines au niveau des Cours d’appel, alors que dans les juridictions de premier degré ces fonctions sont exercées par des magistrats du siège spécialement nommés sur avis conforme du CSM. 

Il est temps que le législateur se saisisse de cette question en s’interrogeant sur les effets collatéraux d’une politique de rationalisation de la gestion des effectifs sans garde-fou contre une gestion partisane qui instrumentalise l’institution judiciaire. Une telle réflexion a été menée dans de nombreux pays européens, en particulier dans ceux qui ont adhéré le plus récemment à l’Union européenne et qui ont été soumis au respect des standards revendiqués comme conformes aux principes du procès équitable. Le retard pris par la France pour se conformer à ces standards européens n’est plus acceptable.

Le Syndicat de la magistrature - qui a par ailleurs obtenu de la HALDE trois décisions de condamnation de la Chancellerie pour ses pratiques discriminatoires en matière de recrutement des enseignants à l’ENM - appelle à une réforme importante du Code de l’organisation judiciaire permettant d’assurer une véritable transparence des processus d’affectation des magistrats dans les services des juridictions et d’offrir à nos concitoyens la garantie d’une réelle indépendance des juges.

Une telle réforme devrait s’inscrire dans le prolongement de la réforme constitutionnelle et de la réflexion qui devra être menée lors de l’examen des lois organiques.
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4° Observations sur la mise en oeuvre de la loi relative à la réforme des tutelles

Le Syndicat de la magistrature souhaite attirer l’attention des parlementaires sur la mise en oeuvre de la loi votée il y a vingt mois visant à réformer le régime de protection des majeurs.

En effet, si les dispositions de ce texte n’appellent pas d’observations particulières, sa mise en oeuvre est exemplaire d’un dysfonctionnement de nos mécanismes de fabrication des normes. Ainsi, les décrets d’application de ce texte déjà ancien viennent seulement d’être publiés (le premier décret date du début du mois de décembre 2008).

Les magistrats ont été invités à anticiper l’application de ce texte, en prévoyant une révision de mesures qui étaient susceptibles de devenir caduques, sans disposer de moyens pour le faire. Lors des travaux devant l’Assemblée nationale, la commission chargée de l’examen de la présente proposition paraissait avoir pris conscience de la faiblesse du dispositif de mise en oeuvre transitoire de ce texte, en prévoyant que le délai de caducité des mesures de protection non révisées courrait à compter de l’entrée en vigueur de la loi, et non de sa date de publication.

Cette modification par amendement de la proposition initiale permettait de donner aux juges d’instance cinq années à compter du 1er janvier 2009 pour revoir les dossiers antérieurs. Or, cette disposition ne figure plus dans la proposition soumise au Sénat. A-t-elle donc été adoptée dans le cadre d’un autre véhicule législatif ? Sinon, ne devrait-elle pas être réintroduite ? Quoi qu’il en soit, une telle interrogation illustre l’incertitude dans laquelle sont plongés les juges, incités à mettre en oeuvre un texte sans connaître les décrets qui l’accompagnent, sans moyens en personnels et avant même sa date d’entrée en vigueur, puis laissés dans l’expectative d’un texte repoussant finalement la révision de milliers de dossiers...
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5° Observations relatives au droit pénal et à la procédure pénale

Le Syndicat de la magistrature observe que plusieurs des propositions de réforme qu’il avait formulées en 2006 devant la Commission d’enquête parlementaire sur l’affaire dite d’Outreau n’ont pas été retenues ni même discutées, alors qu’elles contribueraient à clarifier et à simplifier sensiblement notre procédure pénale...

Il s’agit en particulier des propositions suivantes : - n°19 : aligner la prescription en matière d’infractions sexuelles sur le droit commun, avec la seule exception du report à l’âge de la majorité du plaignant du point de départ de la prescription ; - n°26 : unifier les régimes de durée de la garde à vue et limiter sa durée à 48 heures ; - n°27 : prévoir la présentation systématique des personnes mises en cause lors des prolongations de garde à vue ; - n°28 : abroger :

• les possibilités de prorogations "à titre exceptionnel" de la détention provisoire instituée par la loi Perben I aux articles 145-1 et 145-2 du Code de procédure pénale ;
• la possibilité de prorogation au-delà du délai d’un an dans l’attente de la comparution devant la Cour d’assises (article 181 alinéa 9 du Code de procédure pénale) ;
• la procédure de référé-détention (article 148-1-1 du Code de procédure pénale) ;
• la faculté de saisine directe du juge des libertés et de la détention par le parquet (article 137-4 du Code de procédure pénale).

Il y avait là matière autrement plus importante à amélioration de la lisibilité du
droit.

Ainsi, en pratique, la saisine directe, en voie de banalisation dans les grandes juridictions, aboutit à la situation suivante : le juge d’instruction qui, conformément au principe légal du caractère exceptionnel de la détention provisoire, ne souhaite pas saisir le juge des libertés et de la détention (JLD), mais qui entend placer le mis en examen sous contrôle judiciaire, doit remettre à celui-ci une copie de son ordonnance de contrôle judiciaire tout en lui indiquant qu’il y aura tout de même un débat devant le JLD et que cette ordonnance sera réduite à néant par celui-ci... ou pas !

De même, pour ne retenir que ce deuxième exemple, la multiplicité des règles de prescription en matière d’infractions sexuelles place les magistrats (sans parler des justiciables) dans une situation de grande perplexité. Des tableaux circulent de manière informelle, dont la précision est parfois contestée, sans lesquels les praticiens seraient bien en peine d’identifier la loi applicable...
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Dans le cadre de la proposition de loi qui vous est soumise, les modifications prévues sont généralement de faible importance. Seul l’article 63 a particulièrement retenu notre attention. Il vise d’abord à étendre la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale, rendue sans audience publique, à presque tous les délits. Ainsi, sous couvert de simplification, c’est le principe même de l’audience et donc du débat contradictoire qui est gravement battu en brèche. Une telle volonté s’inscrit dans un mouvement plus vaste placé sous le signe de la réduction des coûts et, par conséquent, d’un affaiblissement des garanties offertes au justiciable.

L’élargissement considérable des prérogatives du juge unique en matière correctionnelle en est une autre illustration frappante... Alors que depuis l’affaire dite d’Outreau, le spectre de l’erreur judiciaire est dans tous les esprits, on prend ainsi le risque de voir se multiplier les appreciations effectuées dans l’urgence, sans discussion, par des magistrats transformés en automates solitaires.

Le Syndicat de la magistrature s’oppose avec force à un tel dévoiement des procédures simplifiées qui doivent rester l’exception, et non devenir le principe. L’audience n’est pas un luxe, c’est une sécurité.

Il n’est d’ailleurs pas inutile de rappeler que l’article 6 1° de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle"...

L’article 63 du texte présenté prévoit par ailleurs de simplifier la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Il s’agit notamment de permettre au procureur de la République de convoquer la personne pour une audience devant le tribunal en même temps qu’il la convoque en vue de sa CRPC.

Manifestement, une telle possibilité est contraire à l’esprit de cette procédure de "plaider coupable" à la française. En effet, alors même qu’il entend transiger avec le mis en cause, le parquet lui signifie qu’il envisage sa condamnation par le tribunal... On gagne peut-être du temps, mais on perd en lisibilité, s’agissant d’affaires a priori peu graves dont le traitement n’apparaît pourtant pas prioritaire.

On est ici dans une économique de bouts de ficelle, alors qu’il y aurait tant à faire pour améliorer le fonctionnement quotidien de l’institution judiciaire, dont les délais de traitement sont d’abord fonction des moyens matériels et surtout humains qui sont mis à sa disposition. De ce point de vue, la rigueur qui ne dit pas son nom, mais qui est actuellement à l’oeuvre dans le cadre de la RGPP et de la réforme de la carte judiciaire, est le premier facteur de complication du travail judiciaire…

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A la suite des travaux de la Commission d’enquête parlementaire sur l’affaire dite d’Outreau, il s’était degagé un consensus quant à la nécessité d’une réforme d’envergure de notre procedure pénale. Le Syndicat de la magistrature constate que de nombreux textes ont été annoncés et parfois adoptés par la suite, sans aucun souci de cohérence générale.

De même, la réforme constitutionnelle aurait dû être l’occasion d’un vaste débat sur la place de la Justice dans notre démocratie. Ce débat n’a pas eu lieu.

Dans ces conditions, le travail tendant à la clarification du droit positif apparaît extrêmement limité. Tout se passe comme si les parlementaires tentaient a posteriori de réparer les conséquences d’un travail législatif désordonné, sans se donner les moyens d’une réflexion globale.

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