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Rapport des élus du Syndicat de la magistrature au CSM pour le 43ème congrès

publié le 15 décembre 2009, mis à jour le 10 février 2010

Issu des élections de mai 2006, le Conseil supérieur de la magistrature compte parmi ses membres deux magistrats élus sur les listes présentées par le Syndicat de la magistrature.

Après un rappel sur la composition, les compétences puis l’organisation du conseil, nous analyserons plus en détail les trois questions centrales de l’actualité du Conseil : les propositions de réforme concernant le conseil et sa saisine directe par les justiciables, l’élaboration du recueil des obligations déontologiques.

I Le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature

1) La composition actuelle du Conseil :

Les personnalités extérieures désignées, membres communs aux deux formations, sont :

Francis Brun-Buisson, conseiller maître à la Cour des comptes (désigné par le président de la République)

Jean-Claude Bécane, secrétaire général honoraire du Sénat (désigné par le président du Sénat)

Dominique Chagnollaud, professeur des universités (désigné par le président de l’Assemblée nationale)

Dominique Latournerie, conseiller d’Etat honoraire (élu par le Conseil d’Etat)

Les magistrats élus membres de la formation siège sont :

Jean-François Weber, président de chambre à la Cour de Cassation

Hervé Grange, premier président de la Cour d’appel de Pau

Michel le Pogam, président du tribunal de grande instance des Sables d’Olonne

Luc Barbier, juge au tribunal de grande instance de Paris

Gracieuse Lacoste, conseillère à la Cour d’appel de Pau

Xavier Chavigné, substitut général près la Cour d’appel de Bordeaux.

Les magistrats élus membres de la formation parquet sont :

Jean-Michel Bruntz, avocat général près la Cour de Cassation

Jean-Claude Vuillemin, procureur général près la Cour d’appel de Grenoble

Jean-Pierre Dreno, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Perpignan

Yves Gambert, procureur de la République adjoint près le tribunal de grande instance de Nantes

Denis Chausserie-Laprée, vice procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bordeaux

Marie-Jane Ody, conseillère à la Cour d’appel de Caen

2) Les compétences et attributions du Conseil :

Les articles 64 et 65 de la Constitution définissent les trois compétences du Conseil : garantie de l’indépendance de l’autorité judiciaire, nominations et discipline des magistrats.

La garantie de l’indépendance :

Le conseil assiste le président de la République qui demeure le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Dans ce cadre, le conseil a , notamment, rendu public sa position sur la responsabilité des magistrats, pris l’initiative de rencontrer le garde des Sceaux à propos de « l’affaire Nativel », pris position sur l’affaire “dite de Metz“ .

Les nominations :

A l’égard des magistrats du siège, la formation du siège du Conseil a un pouvoir de propositions pour la nomination des magistrats du siège de la Cour de Cassation (Conseillers, conseillers référendaires, auditeurs à la Cour de cassation), des premiers présidents et des présidents de tribunaux de grande instance (cet ensemble représente approximativement 400 postes). Pour toutes les autres nominations de magistrats du siège, la formation correspondante émet un avis sur les propositions de nominations transmises par la direction des services judiciaires. La nomination ne peut intervenir que si l’avis de la formation du siège est conforme.

A l’égard des magistrats du parquet, la formation du parquet ne dispose que d’un pouvoir d’avis simple pour l’ensemble des nominations aux postes du parquet qui sont proposés par le garde des Sceaux. Celui-ci peut passer outre un avis défavorable émis par la formation parquet du Conseil, lequel n’est pas consulté sur les propositions de nomination des procureurs généraux qui sont nommés en Conseil des ministres. Pour mémoire, la réforme constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008 permettra au conseil de donner un avis simple sur toutes les nominations au parquet.

La discipline

En matière disciplinaire, les deux formations siègent à la Cour de Cassation, elles sont alors respectivement présidées par le premier président de la Cour de Cassation ou le procureur général. Si pour les magistrats du siège les sanctions sont prises par décision motivée de la formation du siège, pour les magistrats du parquet, c’est le garde des Sceaux qui décide des sanctions après avis rendu par la formation du parquet. Au sein de la formation parquet, 1 procédure disciplinaire est pendante ( 2 ont été jugées en 2008, 2 ont déjà été jugées en 2009). Plusieurs procédures restent en cours devant la formation du siège, 2 procédures ont été définitivement jugées.

3) Le fonctionnement des formations

Suivant la pratique instaurée dès la réforme de 1994, les membres des deux formations du Conseil se réunissent régulièrement en réunions plénières à l’occasion desquelles sont abordées les questions d’intérêt commun, notamment l’étude des projets de réforme entrant dans le champ de compétence du CSM . C’est également dans le cadre de la réunion plénière que sont abordées les questions relatives à la méthodologie mise en œuvre au sein de chacune des formation, enfin la réunion plénière doit être le lieu de la coordination des « jurisprudences » ou des pratiques des deux formations dans le cadre de leur rôle respectif dans le processus de nominations des magistrats.

Chacune des formations a élu en son sein, pour une année (JUIN 2009 - JUIN 2010), un président dont le rôle consiste à animer le fonctionnement de la formation. Ainsi, la réunion plénière est présidée par Jean Claude BECANE, les formations du siège et du parquet sont présidées respectivement par Luc BARBIER et Jean-Claude VUILLEMIN.

La formation du siège se réunit traditionnellement chaque mercredi et jeudi, celle du parquet se retrouve tous les vendredi . La formation plénière se réunit deux fois par mois.

4) les groupes de travail internes au Conseil supérieur de la magistrature

Seul demeure constitué, le groupe de travail chargé de la réflexion sur l’élaboration du recueil des obligations déontologiques.

5) Le rapport d’activité

Selon l’article 20 de la loi organique du 5 février 1994 relative au conseil supérieur de la magistrature, celui-ci doit établir chaque année un rapport d’activité. Ainsi a été officiellement remis au président de la République, dans le courant du mois d’octobre 2009, le rapport d’activité du CSM établi pour l’année 2008. Il couvre la période du 1er janvier au 31 décembre 2008 et fait une présentation de la méthodologie mise en œuvre par le groupe de travail en charge de la réflexion sur l’élaboration du recueil des obligations déontologiques des magistrats.

6) la participation du CSM au Réseau Européen des Conseils de Justice (RECJ)

Le CSM est membre du réseau européen des Conseils de justice . Il fait partie du comité de pilotage et du bureau de ce réseau. Le RECJ est devenu une association de droit international à but non lucratif et met en place une structure plus permanente. Ce réseau a la qualité d’observateur dans le Conseil consultatif des juges européens.

II La réforme du conseil supérieur de la magistrature : perspectives et enjeux

I. La composition du Conseil

L’architecture générale du Conseil est maintenue avec deux formations, une pour le siège et une pour le parquet et renforcée par la reconnaissance de la formation plénière. La simplification n’est pas au rendez-vous, les compositions variant selon les compétences.

I.1 La présidence des formations du Conseil :

La réforme met un terme à la présidence par l’exécutif au profit d’une présidence par les plus hauts magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation. Des interrogations subsistent, si le ministre de la justice perd sa vice-présidence pour autant il est prévu « Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil ». L’avenir nous dévoilera les pratiques et nous confirmera soit le retrait effectif de l’exécutif soit son maintien par sa présence. Enfin les chefs de la Cour de cassation pourront-ils effectivement présider les travaux des formations ? Le risque, compte tenu de leurs diverses charges institutionnelles, serait celui d’une présidence formelle. Le point positif reste leur présence institutionnelle en matière de formation, d’intégration dans la magistrature qui leur permettra d’avoir une vision complète et complémentaire de la magistrature.

I.2 Une nouvelle formule dans la mixité La mixité du CSM a répondu, dès l’origine, à un souci démocratique pour éviter le corporatisme. La question reste complexe car la recherche d’ un équilibre entre les membres magistrats et les non-magistrats doit aussi éviter le risque de politisation du Conseil.

Dans le nouveau Conseil, les magistrats deviennent minoritaires dans chaque formation, la critique de corporatisme devrait donc s’éteindre. Il y aura huit personnalités extérieures et sept magistrats dont six seront élus par leurs pairs.

Les personnalités extérieures seront désignées par le président de la République et les présidents des assemblées, par le Conseil d’État et les avocats.

La participation des avocats est une nouveauté qui se justifie, il représente d’une certaine manière le justiciable.

Que donnera cette mixité, avec ce rapport et six désignations politiques, l’avenir dira si les deux risques sont évités ou non ?

C’est dire l’enjeu que représente la présidence effective des formations par les chefs de la Cour de cassation, si elle n’est pas effective le rapport sera de huit personnalités extérieures pour six magistrats.

I.3 La parité en matière disciplinaire

Présidées par les chefs de la Cour de cassation, les formations disciplinaires compétentes seront composées de manière spécifique, une composition paritaire entre personnalités extérieures et magistrats est prévue. Le système est complexe, pour arriver à la parité, le magistrat qui siège au nom de l’unité du corps dans l’autre formation viendra compléter la formation disciplinaire de sa fonction d’origine.

Le projet de loi organique voté par le Sénat prévoit une parité effective au cas par cas. C’est une première en Europe qui ne va pas sans inquiéter une grande partie de la magistrature. I.4 Une formation « plénière »

Depuis 1994, les deux formations du siège et du parquet se réunissaient en plénière pour rédiger les rapports annuels, formuler des avis au Président de la République, désigner des délégations pour procéder aux missions d’information dans les différentes cours d’appel et dernièrement pour élaborer le recueil des obligations déontologiques des magistrats. Cette pratique a été très controversée lorsque des avis spontanés ont été émis sur les atteintes à l’indépendance de l’autorité judiciaire. Son existence est reconnue mais avec une compétence d’attribution donc limitée. Il faut relever que ce n’est pas une formation plénière puisque tous les magistrats membres des formations n’y participeront pas. Présidée par le premier président de la Cour de cassation, sa composition s’explique par le souci de conserver en son sein un rapport défavorable aux magistrats. Tous les membres extérieurs feront partie de la plénière ce qui ne sera pas le cas pour les magistrats, la présence du procureur général de la Cour de cassation n’est même pas prévue. Cette composition est d’autant plus baroque que l’on prétend réaffirmer l’unité du corps.

Le Sénat dans le projet de loi organique a essayé de résoudre la quadrature du cercle par une présence en alternance des magistrats élus, sans trouver de solution pour le procureur général. Les élus du collège des cours et tribunaux, siégeant au sein de leur formation « naturelle », sont, en l’état actuel du texte membres de la formation plénière, pour toute la durée de leur mandat .

Les promoteurs de la réforme constitutionnelle évoquent une nouvelle légitimité pour le Conseil supérieur de la magistrature, à l’abri du corporatisme que représentait pour eux une majorité de magistrats. Il faudra être très vigilants, les désignations des six personnalités extérieures, deux par le président de la République et deux par chacun des présidents des Assemblées ne sont pas en soi le gage de cette légitimité car subsiste un risque accru de politisation si une même majorité cumule tous les pouvoirs, ce qui n’est pas une hypothèse d’école dans le système institutionnel français. Le fait que ces désignations soient soumises à un avis public qui est en fait un veto, quasiment impossible à réunir, renforce le risque sérieux de politisation du Conseil.

On constate que les compétences du Conseil supérieur de la magistrature ne sont pas vraiment modifiées.

II. Les compétences du Conseil

Le Conseil supérieur de la magistrature, par ses avis, a conquis depuis 1994, à la fois une position originale comme garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire par rapport aux autres pouvoirs et un rôle d’intermédiaire entre le ministère de la justice et le magistrat, rôle différent selon qu’il s’agit des magistrats du siège ou du parquet en matière de nomination.

Pour autant, le CSM français a toujours eu des pouvoirs limités et la réforme n’inverse pas cette tendance.

II.1. La garantie de l’indépendance

Le Président de la République reste le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Certes la formation plénière est reconnue mais il ne lui est dévolu qu’une compétence d’attribution : « Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64 ».

La raison se trouve dans l’irritation de certains milieux face aux avis spontanés, concernant les atteintes à l’indépendance, qui ont été pris par cette formation.

Dans l’avenir cette mission sera donc assurée par une formation qui n’a de plénière que le nom et dont la composition, pour ce qui concerne les magistrats, va varier en alternance. Ayant une compétence d’attribution expresse, il y aura un véritable enjeu et il faudra observer si le Conseil, nouvelle mouture, va continuer à donner des avis spontanés sur des saisines autres que celle du Président de la République.

Le Ministre de la justice pouvant aussi la saisir « sur toute question relative au fonctionnement de la justice », il sera intéressant de voir le type de saisine qui sera diligentée de sa part.

II.2 Les nominations

Pour les magistrats du siège, il n’y a aucun changement. La formation compétente a le pouvoir de proposition pour les nominations des magistrats de la Cour de cassation, les premiers présidents et les présidents. Pour les autres magistrats, leurs nominations restent proposées par le ministre de la justice mais elles ne sont possibles qu’avec un avis conforme.

Pour les magistrats du parquet, la formation compétente continuera à donner un avis simple sur les propositions de ministre de la justice, qui peut passer outre un avis défavorable et procéder à la nomination. Par contre il y a une grande nouveauté s’agissant des procureurs généraux qui, dans l’avenir, ne seront plus nommés en Conseil des ministres. Leurs projets de nomination seront soumis à l’avis du Conseil ce qui devrait les distancier du pouvoir exécutif. On ne peut pas à ce jour mesurer les conséquences de cette nouvelle disposition mais elles seront certainement importantes. Le Ministre pourra « passer outre » mais cela se saura.

II.3.La discipline

Le monopole de la saisine en matière disciplinaire du Ministre de la justice a cessé en 2001 avec la possibilité de saisine par les chefs de Cour d’appel, siège et parquet. Ce partage de la saisine disciplinaire est étendu par la réforme qui prévoit : « Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique. La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. ». La saisine disciplinaire par le justiciable devient un contrôle externe , c’est le point d’aboutissement des réformes possibles en matière de saisine disciplinaire. Cela ne va pas sans soulever plusieurs difficultés. Le projet de loi organique, qui est en cours d’examen, crée une commission-filtre pour examiner les plaintes qui seront directement adressées au Conseil supérieur de la magistrature. Il faudra que la commission de filtrage soit très vigilante pour éviter la déstabilisation de la justice tout en donnant une suite aux comportements inadmissibles des magistrats qui n’auraient pas été détectés par la hiérarchie ou le ministre de la justice.

Les magistrats du siège et du parquet seront jugés par un conseil de discipline à composition paritaire dont l’exigence d’impartialité est réaffirmée. La formation du siège dispose du pouvoir de sanctionner le magistrat poursuivi par une décision motivée qui est seule susceptible d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. La formation du parquet ne fait que donner un avis au ministre de la justice qui conserve la décision sur la sanction. La décision du ministre est susceptible d’un recours de plein exercice devant le Conseil d’État.

II.4. La déontologie

Depuis la loi du 5 mars 2007, le Conseil supérieur de la magistrature a été chargé d’élaborer et de rendre public un recueil des obligations déontologiques des magistrats. Ce recueil est en cours d’élaboration et la plénière sera compétente pour connaître de la déontologie des magistrats et de ses évolutions.

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Cette réforme qui ne modifie pas l’architecture traditionnelle du Conseil supérieur de la magistrature français et qui ne remet que partiellement en cause la répartition de ses pouvoirs avec le ministère de la justice n’est pas celle que nous espérions mais elle n’est pas anodine.

Il y a des enjeux très importants pour l’avenir.

Le législateur a souhaité modifier la composition dans un sens défavorable aux magistrats mais il n’a pas pour autant résolu entièrement le problème de la légitimité du Conseil. Avec cette composition il faudra des personnalités incontestables et impartiales bien que désignées par des responsables politiques. Il est probable que les magistrats seront très vigilants et qu’il y aura une revendication d’impartialité et de transparence sur les nominations.

Les questions d’organisation et de moyens du Conseil ne sont pas subalternes et devront être réglées très rapidement par les chefs de la Cour de cassation.

Enfin le Conseil devra relever le défi de la saisine directe par le justiciable en faisant immédiatement la preuve de son efficacité pour ne pas encourir de critiques tout en restant conscient qu’il doit éviter la déstabilisation des magistrats et la paralysie du fonctionnement de la justice.

III Les représentants du Syndicat de la magistrature au sein du Conseil supérieur de la magistrature, l’acceptation d’une minorité institutionnelle nécessaire.

Depuis le mois de juin 2006, il n’a pas été tous les jours facile de faire entendre et accepter une petite musique dissonante au sein du Conseil. Minoritaires, nous nous y sommes employés par une présence constante aux réunions des formations. A certaines occasions il a été possible de réunir une majorité permettant de bousculer les conservatismes et de neutraliser des influences exogènes.

Ainsi, nous pensons qu’une présence du SM, même très minoritaire, demeure indispensable et qu’elle a parfois été utile.

Sur le plan des nominations, nous nous sommes toujours attachés à valoriser la primauté de la compétence et de l’indépendance du magistrat, valeurs cardinales auxquelles le Syndicat de la magistrature est attaché.

Au sein de la formation compétente pour les magistrats du siège où le pouvoir décisionnel du Conseil est notablement plus important, votre représentante s’est attachée avec le soutien de quelques autres membres, pendant sa présidence de juin 2007 à Juin 2008, à poser des principes de fonctionnement de la “formation siège” assurant à tous les magistrats, candidats à des fonctions du “siège”, quelle qu’en soit l’importance hiérarchique, de voir leur dossier professionnel examiné et apprécié selon des critères explicites et objectifs.

Cet investissement permanent a nécessité une vigilance constante afin que tous les magistrats dont les mérites professionnels étaient évidents et reconnus soient nommés à des fonctions judiciaires de responsabilité. Cet investissement se justifiait pour les nombreux magistrats attachés à nos valeurs afin qu’ils ne soient pas retardés dans la progression de leur carrière.

Il n’en demeure pas moins vrai, quels qu’aient été nos efforts, l’appartenance au Syndicat de la magistrature ou la supposée proximité avec celui-ci constitue un handicap indéniable dans la valorisation et la reconnaissance des mérites professionnels des magistrats membres ou proches du Syndicat de la magistrature. Cet état de fait n’est que la conséquence du refus de certains d’ériger effectivement le Conseil en autorité constitutionnelle soucieuse de l’indépendance de la magistrature et donc des magistrats qui la composent.

Cette réalité, déjà perceptible dans le processus de nomination et de promotion des magistrats du siège, est à l’évidence encore plus flagrante pour les magistrats du parquet.

Après avoir exprimé durant la première année de son exercice plusieurs avis défavorables, dont la plupart n’a pas été suivie, la formation compétente pour les magistrats du parquet a progressivement renoncé, à compter de juin 2007, dans son expression majoritaire, à exister dans son refus des nominations « stratégiques » fondées principalement sur des considérations de fidélité ou de défiance politique. Votre représentant, aux côtés et avec le soutien de ceux de l’union syndicale des magistrats dont l’attachement à la nomination de magistrats du ministère public capables d’exister en tant que tels doit-être ici particulièrement souligné, a tenté, sans y parvenir souvent, de s’opposer à ces propositions de nominations. La démonstration de cette lutte pour la sauvegarde de nos valeurs communes s’est singulièrement faite à l’occasion de la proposition de nommer Marc ROBERT, avocat général à la Cour de cassation. En cette circonstance non seulement la “formation parquet” a refusé d’exister mais elle a en plus, dans son expression majoritaire, accepté qu’on la méprise.

La nomination de Michèlle ALLIOT MARIE au ministère de la Justice semble avoir été suivi, à ce jour, d’un retour à des attitudes et à des propositions de nominations aux postes de hautes responsabilités au parquet moins extravagantes. Souhaitons ensemble que les mois prochains confirment cette impression première.

La présence des deux représentants du Syndicat de la magistrature dans les deux conseils de discipline a permis de rappeler, lors de l’examen de chacune des procédures soumises à leur examen, que le magistrat intervient dans un système judiciaire et que les manquements doivent être restitués dans le cadre institutionnel et hiérarchique, les insuffisances des uns n’effaçant pas celles des autres. Cela a été particulièrement le cas à propos des procédures disciplinaires intentées à l’occasion de l’affaire d’Outreau.

Notre minorité numérique au sein du conseil nous a incité, pour pallier cette faiblesse, à nous investir, autant qu’il était possible, dans les différents groupes de travail qui ont été constitués au sein du Conseil ou à l’extérieur de celui-ci.

Nous nous sommes également emparés des débats fondamentaux qui ont surgi durant notre mandat, réforme constitutionnelle, préparation de la loi organique sur le Conseil, réforme de l’ordonnance statutaire, pour encore une fois, par nos propositions infléchir des trajectoires et promouvoir des idées.

Nous avons toujours été à l’origine des prises de position les plus claires du Conseil, dans le cadre des avis spontanés émis par la réunion plénière, notamment en ce qui concerne « l’affaire de Metz ».

Nous avons enfin contribué et nous contribuons encore à la réflexion sur le recueil des obligations déontologiques qui est entrée dans sa phase terminale d’élaboration. Forts de nos expériences en matière disciplinaire, la nécessité de respecter les valeurs déontologiques auxquelles nous sommes attachés (impartialité, indépendance et respect du contradictoire) doit être, à l’occasion, restituée dans le cadre institutionnel et hiérarchique afin de renvoyer l’institution judiciaire à ses propres insuffisances.

Sans doute le bilan de ces presque 4 années est-il insatisfaisant et souligne la distance qu’il nous reste à parcourir pour parvenir, au profit des justiciables et de la démocratie, à ériger un Conseil supérieur de la magistrature capable et désireux de garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Néanmoins, qu’eut été ce bilan en l’absence de représentant du syndicat de la magistrature ?

Le 9 novembre 2009

Syndicat de la magistrature - 12-14, rue Charles Fourier, 75013 Paris
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