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Réforme de la carte judiciaire : une gabegie !

Documents, publié le 7 mars 2012, mis à jour le 7 mars 2012

Ce mercredi 7 mars 2012, le Syndicat de la magistrature a été entendu par la commission des lois du Sénat dans le cadre de la mission d’information parlementaire sur la carte judiciaire. Il a dressé un bilan de la dernière réforme de celle-ci, qui tranche avec les discours lénifiants du ministère de la Justice.

La réforme de la carte judiciaire aurait pu être l’occasion d’une réflexion sur les moyens d’améliorer le service rendu aux justiciables en introduisant plus de cohérence et de lisibilité dans l’architecture judiciaire et en répondant au souci de proximité réclamé par les citoyens.

Il n’en a rien été : la réforme a été menée dans la précipitation, de manière erratique, sans concertation réelle, avec une ambition exclusivement comptable et ses résultats sont en conséquence ; loin d’améliorer la qualité du service public de la justice, elle y a porté un sérieux mauvais coup dans les régions concernées.

La préparation et la mise en œuvre de la réforme

Une absence de concertation préalable

Comme nous l’avons dénoncé à de très nombreuses reprises, la réforme de la carte judiciaire a été effectuée sans aucune réelle concertation avec les organisations syndicales au plan national.

Un processus de concertation avait en effet été engagé mais a été interrompu brutalement par Rachida Dati, après une seule réunion n’ayant fait qu’évoquer le sujet.

Malheureusement, le Conseil d’Etat ne s’est pas ému de ce moyen que nous avions soulevé lors de notre recours contre les décrets réformant la carte judiciaire, en indiquant que dans la mesure où cette concertation n’était pas obligatoire, elle pouvait parfaitement être interrompue...

Au niveau des cours d’appel, la concertation locale a été très variable selon les chefs de cour, certains faisant la démarche d’interroger les chefs de juridictions sur les réalités locales, lesquels ont tantôt consulté les assemblées générales ou les juges d’instance, tantôt répondu individuellement. D’autres chefs de cour ont donné leur avis sans avoir réellement mené d’études sur les conséquences des propositions formulées.

Globalement, on peut affirmer que si le maintien des cours d’appel a été ardemment soutenu et finalement retenu, si certains tribunaux de grande instance ont été également défendus et parfois sauvés, les juges d’instance ont été assez peu associés à l’élaboration des rapports adressés par les chefs de cour alors même que les suppressions de sites les concernaient principalement.

Une réforme menée dans la précipitation…

Rapports élaborés pour fin septembre 2007, annonces de suppressions , novembre 2007 … Une tournée d’annonces de la ministre accompagnée chaque fois de mouvements de protestation des professionnels, soigneusement tenus à l’écart par des rangs de CRS.

L’intensité du mouvement de protestation de l’ensemble du monde judiciaire, qui s’est poursuivi par une manifestation nationale le 29 novembre 2007 ayant réuni plusieurs milliers de personnes, est le symptôme de cette absence totale de concertation sur une réforme d’une telle ampleur.

Il en est résulté un véritable traumatisme collectif, l’ensemble des professionnels de la justice, et plus particulièrement les fonctionnaires de greffe, s’étant sentis profondément niés et méprisés dans ce processus.

… sur le seul critère du niveau d’activité

A en croire le porte-parole du ministère de la justice et des libertés, cette réforme avait pour but de « renforcer la qualité et l’efficacité de la justice », notamment « en garantissant la continuité du service public de la justice » et « en facilitant l’accès du justiciable à la justice par la concentration des effectifs du greffe » ; il est même indiqué, sur le site du premier ministre que cette réforme était en outre destinée à « renforcer la collégialité » : les constatations faites sur l’impact de la réforme dans nombre de juridictions concernées sont édifiantes en la matière .

De fait, seul le niveau d’activité a été en général retenu pour décider des fermetures de tribunaux, et encore de façon pas toujours très cohérente, les interventions d’élus locaux et leur appartenance politique ayant eu visiblement tout autant d’importance.

Il n’a été malheureusement tenu aucun compte ou presque du critère d’éloignement géographique ou des difficultés de communication qui auraient dû être déterminants pour le maintien des TI et des CPH .

La mise en oeuvre de la réforme

Si la chancellerie se félicite en général des conditions dans lesquelles les fermetures se sont déroulées, la situation est plus contrastée qu’elle ne l’affirme.

Du côté des magistrats, nous n’avons pas été saisis de difficultés matérielles particulières quant au versement de l’indemnité mais leur situation n’était de toute évidence pas la plus préoccupante.

Les plus grosses difficultés ont concerné les fonctionnaires : leurs organisations syndicales seront plus en mesure de fournir des exemples précis.

Toutefois, au delà de la simple question de la compensation matérielle, il faut souligner le sentiment de perte de qualité du travail, voire même le déchirement ressenti par certains greffiers, reconnus et identifiés depuis des années dans leur petit tribunal d’instance. Dans certaines régions où le personnel se trouvait parfois en fin de carrière, cela a indiscutablement accéléré des processus de demandes de mise à la retraite et s’est traduit au final par des pertes d’effectifs.

Les conditions de fermeture se sont évidemment avérées variables selon les sites. Ainsi, si ces fermetures se sont déroulées sans incident dans de nombreuses juridictions grâce aux efforts importants consentis tant par les magistrats que par les fonctionnaires du greffe, nous avons été informés, fin 2008, de situations ubuesques où l’on exigeait que les greffiers continuent à se rendre au tribunal d’instance supprimé jusqu’au 31 décembre, alors que le déménagement des dossiers, ordinateurs et mobiliers avait été effectué…

Il a été demandé ainsi à une de nos collègues de tenir une audience dans une juridiction supprimée où il n’y avait plus de chaises, de sorte que toutes les personnes présentes ont dû rester debout !
Les tribunaux de grande instance supprimés ont enfin vu leurs effectifs fondre bien avant l’échéance et se sont ainsi parfois trouvés contraints de demander des fermetures anticipées compte tenu des conditions déplorables dans lesquelles ils travaillaient.

L’impact de la réforme

Le rapport parlementaire sur le budget de la justice pour 2011 évalue à 427 millions d’euros le seul coût des investissements immobiliers liés à la réforme de la carte judiciaire (en précisant que ce montant sera vraisemblablement dépassé) ; s’y ajoutent le montant des indemnités versées aux magistrats, fonctionnaires, avocats subissant la réforme, soit un coût global de 450 à 500 millions d’euros, ce qui représente, pour mémoire, le coût salarial de plus de 1000 fonctionnaires de greffe pendant dix ans …

L’impact sur les effectifs

Il est utile de rappeler que 314 postes de fonctionnaires du ministère de la justice ont été supprimés en 2010, alors même que l’activité judiciaire s’accroît ne serait-ce qu’en raison de la multiplication des réformes.
Même si nous ne sommes pas en mesure d’évaluer au plan national le nombre de suppressions de postes en lien avec la refonte de la carte judiciaire, les exemples foisonnent de juridictions où les « partants » n’ont pas été remplacés.

Ainsi, le TI de Carcassonne qui a absorbé Limoux et Castelsarrazin, ce qui représentait 2,5 ETPT instance ne fonctionne plus aujourd’hui qu’avec une seule juge d’instance et des renforts ponctuels de collègues du TGI ;
le TI de Tarbes, qui a dû absorber tous les TI du ressort dont Lourdes, ne compte plus que trois juges d’instance sur quatre et un poste de greffier a été également perdu ;
au TI de Guingamp, qui a absorbé Lannion, il n’y a plus qu’une juge d’instance sur deux, assistée d’un « magistrat à titre temporaire » qui est présent moins de 6 jours par mois. Les propos de cette collègue sont édifiants : « c’est dur d’assister à la dégradation du service public sans se sentir coupable, alors inexorablement on allonge la durée des journées de travail jusqu’à l’épuisement ». Il n’y a plus, par ailleurs, dans cette juridiction, que sept fonctionnaires, dont deux à 80%, pour neuf postes auparavant.
A Tulle qui a absorbé Ussel, le greffe a été réduit de 11 à 6 fonctionnaires.
Le Tribunal d’instance de Libourne en absorbant celui de Blaye a perdu trois des quatre fonctionnaires en poste à Blaye.
Le TGI de Saint Etienne a perdu une partie des greffiers du Tribunal de Montbrison qu’il a absorbé et n’a récupéré aucun des magistrats du siège, tous partis avant la fermeture.

Le « renforcement de la collégialité », parlons-en … le pôle instruction de Grenoble a récupéré les dossiers de Gap, Vienne et Bourgoin-Jallieu, sans aucune création de poste, aucun redéploiement au parquet comme à l’instruction. Parallèlement, dans les juridictions qui ne sont pas pôle, les postes d’instructions sont laissés vacants (un an à Tarbes, dix-huit mois à Albi, par exemple) … avant d’être discrètement supprimés pour certains d’entre eux dans la dernière circulaire de localisation des emplois !

Difficile dès lors de soutenir que la réforme avait pour objet de mieux adapter la réalité judiciaire à son environnement : si tel avait été le cas, nous aurions constaté un certain nombre de création de postes… ce que nous attendons toujours !

L’impact immobilier

Au-delà même du coût considérable des investissements immobiliers réalisés ou à venir précédemment évoqués, la réforme de la carte judiciaire a, dans certaines juridictions, des conséquences notables sur les budgets de fonctionnement.

Les exemples sont ainsi nombreux de locaux loués pour accueillir les personnels des tribunaux d’instance qui, avant leur suppression, étaient hébergés gracieusement par les collectivités locales : la suppression du TI de Saint Palais a imposé la location de locaux supplémentaires à Bayonne (coût mensuel : 4 000 €), des travaux ont dû être effectués dans un certain nombre de tribunaux comme Libourne [x1] ; l’absorption à Carcassonne de deux TI a, là aussi, contraint la juridiction à louer des locaux distincts

Le déménagement du TGI de Tulle à Brive a nécessité l’achat d’un immeuble et la réalisation des travaux, alors que plusieurs salles dont celle des assises venaient d’être rénovées à Tulle.
Il en est de même à Saint Etienne où le tribunal de commerce a dû déménager en raison de l’arrivée de Montbrison, alors même que des travaux importants avaient été effectués en 2005.
Le Tribunal d’instance de Troyes a absorbé notamment les tribunaux d’instance de Bar sur Seine, de Nogent sur Seine et de Bar sur Aube ; or le tribunal d’instance de Nogent venait juste d’être refait.

L’impact sur les justiciables

Première conséquence négative, l’augmentation de la distance géographique pour de nombreux justiciables, plus particulièrement en zone rurale : dans un certain nombre de cas, il s’agit d’une distance considérable, et difficile à parcourir en l’absence de transports en commun.

Il faut désormais quatre heures aux habitants de la Haute-Corrèze (Bort, Ussel), pour l’aller et retour au tribunal de grande instance de Brive, alors qu’il n’y a ni bus ni train. L’absorption du Ti d’Ussel par le Tribunal d’instance de Tulle se traduit ainsi par une baisse du nombre d’affaires civiles : le barreau indique que des personnes renoncent à leurs demandes pour ne pas avoir à se déplacer à Tulle. Cette distance pose problème également dans des contentieux tels que celui des expulsions locatives, où les défendeurs se présentent déjà difficilement.

Les justiciables de Saint-Pons dans l’Hérault doivent désormais faire plus d’une heure d’une route de montagne pour se rendre à Béziers.
Les habitants de Bar sur Seine ne disposent d’aucun transport en commun pour se rendre à Troyes, ceux de Bar sur Aube n’ont qu’un train par jour.

En Haute- Garonne, les cantons de Luchon, Montrejeau, Barbazan, qui dépendaient de la juridiction supprimée de St Gaudens, sont situés entre 130 et 150 kms de Toulouse. Cela pose d’énormes problèmes pour la défense dans le cadre des procédures pénales : il n’y a plus que trois avocats à Saint Gaudens, dont un seul pour la permanence de garde à vue aux heures non ouvrables ; ainsi, dès qu’il y a deux interpellations, l’assistance de l’avocat en garde à vue devient très aléatoire. Si l’intéressé est déféré à Toulouse, l’avocat doit suivre le convoi à Toulouse et attendre l’ouverture de l’information, et la présentation aux magistrats…
L’association de contrôle judiciaire de Saint-Gaudens voit également son existence menacée, faute d’un nombre suffisant de désignations.

Enfin, une distance, même peu considérable, comme Albi-Gaillac peut être vécue comme un obstacle insurmontable pour les justiciables les plus vulnérables, personnes âgées, handicapées, débiteurs surendettés… précisément les justiciables susceptibles de solliciter ou d’avoir affaire avec la juridiction d’instance, qui ont ainsi été frappés de plein fouet par la réforme de la carte judiciaire.

Dans ce contexte, la question des audiences foraines a une importance considérable : leur organisation dépend et repose cependant exclusivement sur la démarche personnelle de certains magistrats, et sur certains hasards de leur vie personnelle (résidence). Un juge des affaires familiales de Toulouse a ainsi accepté de continuer à tenir des audiences à Saint- Gaudens, le juge d’instance de Tulle va toujours à Ussel pour les tutelles, celui de Libourne tient des audiences dans les établissements de Blaye.

Si les audiences foraines sont évidemment un moindre mal dans l’intérêt des justiciables, elles représentent toutefois pour des magistrats déjà surchargés un effort considérable et se tiennent très souvent sans greffier dans des conditions difficiles.
En définitive, les professionnels doivent supporter le coût d’une réforme à laquelle ils se sont vivement opposés.

La réduction des postes s’est traduite enfin dans beaucoup d’endroits par la limitation des horaires d’ouverture des services, de sorte que non seulement le justiciable doit faire plus de trajet, mais qu’il se heurte à des difficultés d’accessibilité.

Deuxième conséquence funeste de la réforme de la carte judiciaire, l’augmentation des délais de traitement des affaires.
Dans le cadre du document établi pour le projet de loi de finances 2012, le ministère de la justice a dû reconnaître que le délai moyen de traitement des affaires civiles s’était dégradé en raison de l’absorption des tribunaux. Le nombre de tribunaux d’instance ayant désormais un délai « seuil » supérieur à 5,5 mois a augmenté de même que le délai moyen de traitement des affaires hors référés.

IL en est de même pour les tribunaux de grande instance, où « l’âge du stock » a augmenté ; comme le note le rapport dans une formule admirable , « pour les juridictions qui absorbent l’activité et les personnels des tribunaux fermes, les bénéfices attendus en termes d’efficience seront précédés d’une période de latence où les résultats seront forcément impactés par les réorganisations nécessaires. »

Ainsi, à Libourne, le délai moyen de traitement est passé de 6,4 à 6 ,7 mois ; à Saint Etienne, le délai de convocation devant le JAF est passé de 3mois à 6 voire 8 mois…

CONCLUSION

A ce jour, la réforme de la carte judiciaire a coûté des sommes considérables, dégradé les délais de traitement des affaires, et rendu la justice moins accessible.

La suppression de près de la moitié des tribunaux d’instance est un désastre pour ces services qui, dans le même temps, doivent procéder à la révision des mesures de tutelles, sont désormais compétents pour le contentieux du surendettement et vont devoir absorber en 2013 l’intégralité du contentieux civil de la juridiction de proximité, sans que à ce jour une seule création de poste ne soit envisagée.

La suppression des conseils de prud’hommes est également une catastrophe pour cette juridiction déjà sinistrée et va pénaliser encore plus des justiciables souvent en grande difficulté économique par l’allongement inéluctable des délais de traitement des affaires.

Cette réforme a majoritairement pénalisé les zones rurales, les suppressions étant beaucoup moins nombreuses en région parisienne.
Il nous paraît indispensable de réexaminer la carte judiciaire en fonction des difficultés de transport, de rouvrir des juridictions dans les zones les plus éloignées et de revoir des aberrations, comme celle de la Bretagne dont presque toutes les juridictions sont sur la côte.

Au-delà de ces aménagements, le temps est venu de repenser l’architecture judiciaire de notre pays dans l’intérêt du justiciable, alliant simplification et préservation d’une proximité indispensable.
Il conviendrait ainsi de mettre fin à l’éparpillement des contentieux et à l’enchevêtrement des juridictions et des compétences pour offrir plus de lisibilité aux justiciables en créant notamment :

  • tribunaux de la famille dans les juridictions de grand instance traitant des affaires de divorce, d’autorité parentale, de filiation, d’adoptions, de successions…
  • tribunaux de la protection sociale regroupant les contentieux des affaires de sécurité sociale, de l’invalidité, de l’assurance chômage, de la retraite, de la CMU, de l’aide sociale …

Parallèlement, il est indispensable de maintenir et de renforcer une justice de proximité, en regroupant au sein des TI –juridictions de proximité par excellence qui a toujours donné satisfaction (par exemple par rapport à la durée moyenne des affaires)- un ensemble cohérent de contentieux du quotidien, y compris celui de l’exécution. Il est nécessaire de veiller à l’autonomie de ces tribunaux d’instance, dont les effectifs risquent sinon d’être aspirés par les tribunaux de grande instance, compte tenu du contexte de pénurie de la justice dans son ensemble.

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