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rapport au XXXVIème congrès sur le CSM

rapport de la représentante du Syndicat au CSM

publié le 4 décembre 2002, mis à jour le 20 septembre 2006

J’ai bien conscience que ce premier rapport d’activité du CSM, au Congrès du Syndicat , présente un caractère historique et que vous attendez tous avec impatience le compte rendu des six premiers mois d’activité de ce nouveau CSM.

J’espère que je ne décevrais pas vos attentes et que je pourrais apporter quelques éléments de réponse aux questions que nombre d’entre vous se posent.

Avant de développer les méthodes de fonctionnement et la « jurisprudence » du CSM sur les nominations des magistrats ou de vous livrer les premières pistes de réflexion que nous avons ébauché en matière de procédure disciplinaire, je tiens à évoquer la première prise de position « publique » du CSM sur les juges de proximité.

Sans doute avez vous trouvez que l’avis du 19 septembre 2002, était pour le moins timide mais il a fallu ménager toutes les susceptibilités et je peux vous garantir qu’une prise de position du CSM sur cette question n’a pas été évidente, certains membres contestant la légitimité du CSM à émettre des avis spontanés.

Meme si cet avis revêt un caractère davantage technique que politique, en ce que le CSM ne s’est pas prononcé sur l’opportunité et le bien fondé de la création des juges de proximité, ses plus farouches opposants ne s’y sont pas trompés en relevant que l’adoption par le Parlement des réserves émises et verrous préconisés par le CSM quant au statut de ces nouveaux juges, aboutirait à tarir le recrutement des juges de proximité.

A titre personnel, je ne suis pas trop inquiète et je pense que l’intervention du CSM dans le processus de nominations des juges de proximité, ainsi que le prévoit la loi organique, devrait permettre de limiter la « casse. Je pronostique aux juges de proximité, le même sort que les magistrats à titre temporaire, réforme annoncée à grands frais par Pierre MEHAIGNERIE comme étant seule susceptible de soigner les maux de la justice, et qui s’avère être un fiasco monumental puisque à ce jour, seuls cinq magistrats à titre temporaire sont en exercice. La proximité ne se décrète pas.

J’évoquerai également l’absence de réponse à ce jour, à la lettre ouverte du Syndicat de la Magistrature, contre la prise de position du précédent CSM sur le statut du parquet.

Lors de la première réunion du CSM, le 4 juin 2002, j’ai invité les membres à réfléchir rapidement sur cette épineuse question en sollicitant le plus rapidement possible son inscription à l’ordre du jour d’une réunion plénière.

Sans doute pensez-vous que le silence du CSM, depuis, équivaut à un acquiescement. Il n’en est rien.

Tout est une question de patience. Nous n’avons pas encore débattu de cette question et pour en avoir discuté avec certains membres communs aux deux formations, qui ne sont pas magistrats, il est sans préférable d’attendre que l’actuel CSM prenne ses marques, que les membres communs acquièrent une certaine connaissance d’un monde qui jusqu’à présent leur était totalement étranger, afin qu’ils se forgent eux-mêmes leur opinion, d’autant que certains sont d’ores et déjà favorables aux thèses du Syndicat et souhaitent que le CSM dans les années à venir revendique une place encore plus prépondérante dans le processus de nomination des magistrats du Parquet.

Politiquement, afin d’asseoir davantage la légitimité du CSM, à se prononcer sur cette question du statut du Parquet, il me paraît nécessaire d’attendre et de ne pas forcer un débat qui risquerait, en l’état des forces et compte tenu de la prépondérance à tout le moins idéologique si ce n’est numérique des partisans du pouvoir hiérarchique du GDS sur les procureurs généraux, de tourner à notre désanvatage.

Je vais dés à présent vous parler de « cuisine interne » et développer les méthodes de fonctionnement que le CSM a adopté dans le traitement des propositions de nominations.

Une des premières tache du nouveau CSM, en la matière, fut de proposer une vingtaine de Présidents et trois premiers présidents.

Ses choix ont pu surprendre ( un président de moyen TGI ( Brest pour ne pas le nommer) ayant été nommé 1er président) et tiennent à la nouvelle méthode d’examen des candidatures.

Auparavant, le CSM établissait des barres d’ancienneté et recevait tous les candidats situés au-dessus de cette barre d’ancienneté.

J’ai défendu l’idée, suivie en cela par la plupart des autres membres et notamment les membres communs, qu’il nous fallait avant d’établir notre « liste » d’auditions, étudier l’ensemble des dossiers des candidats.

Cette méthode a été retenue. Chaque dossier est ainsi examiné par deux rapporteurs ( un magistrat et un membre commun) qui en font rapport à la collégialité qui se détermine en fonction de la qualité du dossier et de l’appétence et de la compétence supposée du candidat pour les fonctions envisagées.

J’ai pris conscience aujourd’hui que cette technique pouvait revêtir une certaine forme d’arbitraire puisqu’elle repose sur le contenu du dossier et qu’un candidat bien placé sur la liste, en terme d’ancienneté, pouvait être écarté de la liste des candidats reçus.

Le mérité du système antérieur reposait sur un critère, sans doute plus objectif, à savoir l’ancienneté, mais avait le désavantage d’écarter les très jeunes candidats être « meilleur pour le poste ».

Je n’ai pas, à ce jour, de conviction très arrêtée, et je compte sur vous pour m’aider à approfondir la réflexion.

Je tiens à ce stade à vous confirmer que les membres magistrats, qu’ils s’agissent de l’examen des propositions ou des avis sur les propositions de la Chancellerie, refusent de rapporter les dossiers des magistrats de leur Cour ou avec lesquels ils entretiennent des relations amicales.

Je ne m’interdis pas, car cela n’aurait aucun sens, de rapporter les dossiers de magistrats syndiqués, à l’exception de ceux que je connais personnellement.

Les rapports avec la Chancellerie et l’Elysée se sont à l’occasion de la communication des propositions de nominations du CSM, durcis et sont sans doute revenus à plus juste respect du rôle de chacun.

Je vous rappelle que les différentes propositions avant d’être examinées en formation « CSM Elysée » sous la présidence du Président de la République, sont examinées en réunion préparatoire, en présence du DSJ, du conseiller technique de l’Elysée et du conseiller technique de Matignon.

Auparavant le CSM communiquait à la DSJ et à l’Elysée, quelques jours avant la réunion préparatoire, les noms des candidats proposés, afin que les différents services préparent cette préparatoire.

L’actuel CSM a estimé au regard des difficultés de communications avec la DSJ qui ne nous facilite pas toujours la tache, qu’il n’était pas opportun de procéder à cette communication préalable.

Le conseiller technique de l’Elysée a indiqué qu’il préférait à cet égard ne pas avoir connaissance des propositions, avant la réunion préparatoire, afin de clarifier les rôles et que l’Elysée ne soit pas suspecté de vouloir intervenir dans le processus de nomination. Dont acte. Voilà bien une déclaration à graver dans le marbre et qui éloigne, je l’espère, le spectre de l’interventionnisme du chef de l’Etat dans le choix des postes de la Haute hiérarchie judiciaire.

Pour l’examen des transparences, la formation répartit entre rapporteurs, les dossiers des magistrats proposés par la chancellerie, selon la méthode du « tour de bête ». Chaque rapporteur examine également les dossiers des magistrats qui forment des observations. Le rapporteur s’adresse aux services judiciaires pour connaître les raisons de son choix ( tel candidat est préféré à tel autre plus ancien, pour des raisons familiales, médicales, de double poste, de service - le magistrat plus ancien laisserait son poste vacant dans une juridiction sinistrée....). La formation du siège examine ensuite, une par une les propositions et se détermine en fonction des éléments recueillis.

Les magistrats proposés par la chancellerie qui font l’objet d’un avis non conforme sont informés par courrier, qu’ils peuvent demander à être reçu par un membre du CSM, pour obtenir des éclaircissements ( c’est à dire la motivation orale de la décision).

Le CSM a ainsi reçu, à l’occasion de la transparence de cet été, un magistrat proposé sur un poste de Juge d’instruction et qui avait fait l’objet d’un avis négatif.

Mes développements ultérieurs s’attarderont sur la réforme du statut et ses conséquences en matière d’avancement et plus particulièrement sur la nomination aux emplois hors hiérarchie de PC et AG qui a déjà fait couler beaucoup d’encre.

L’article 3 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 fixe la liste des emplois de magistrats classés hors hiérarchie. Parmi ces emplois, figurent depuis la reforme statutaire du 25 juin 2001, les fonctions de PC et d’AG.

L’interprétation constante des dispositions de l’article 3, sous l’empire de la loi ancienne a toujours été que son objet était de placer hors hiérarchie les emploi énumérés, sans que le classement de l’emploi dans cette catégorie entraîne ipso facto l’élévation à la hors hiérarchie du titulaire du poste lorsqu’il exerçait déjà cette fonction à un niveau hiérarchique inférieur.

La rédaction nouvelle de l’article 3 n’apporte aucune modification à cet égard. Le conseil d’Etat statuant au contentieux a d’ailleurs confirmé cette interprétation dans une décision STENGER et DAESCHLER du 5 juillet 1999.

L’élévation à la hors hiérarchie des PC et AG des Cours d’appels de province n’étant pas automatique, les projets de nomination soumis à l’avis du CSM visent, selon la DSJ, à récompenser le mérite et à encourager la mobilité, tout en tenant compte des situations particulières.

Règles mise en œuvre par la Chancellerie notamment dans les précédents mouvements :

  • Moins de deux ans : pas de repyramidage sauf si le magistrat exerçait précédemment les fonctions de PC ou AG
  • Plus de deux ans et moins de cinq ans : repyramidage sur place possible sous réserve des mérites et de l’état des candidatures sur les postes considérés
  • Plus de dix ans : pas de repyramidage sur place, sauf pour les magistrats proche de la retraite ( plus de 62 ans) = bâton de maréchal.
  • Outre-Mer : pas de repyramidage sur place, sauf pour les magistrats proches de la retraite dont le dossier le justifie.
  • Plus de cinq ans et moins de dix ans : dans la mesure du possible, nomination dans une autre cour d’appel. Certains repyramidages ont été réalisés sur place dès lors que le magistrat avait exprimé des desiderata sur des fonctions équivalentes dans au moins une autre cour d’appel et que sa mobilité n’était pas réalisable.
  • Magistrats de moins de cinquante ans : pas de repyramidage sur place.

Ces deux derniers critères ont été introduits dans le souci de ne pas multiplier les repyramidages sur place qui auraient pour effet de figer les effectifs de PC et d’AG et de réduire en conséquence, les perspectives d’accès à la hors hiérarchie des autres magistrats, notamment les conseillers et substituts généraux qui doivent préalablement satisfaire à l’obligation de mobilité au premier grade.

Pour les propositions de nominations de Présidents Hors hiérarchie, sur place, le CSM entend appliquer la règle des deux ans, sauf dérogation pour les Présidents ayant occupé des fonctions équivalentes au premier grade deuxième groupe dans une autre juridiction.

Le CSM envisage également d’élever sur place à la HH, des présidents en fonction depuis plus de cinq ans, en retenant comme date butoir, non plus, les cinq ans précédemment retenus mais sept ans. ( en discussion)

Le repyramidage du second vers le 1er grade :

Nombre de magistrats inscrits au TA 2002 : 1768

Au 1er septembre 2002, 890 magistrats ont réalisé leur avancement au 1er grade. 1320 sont donc en attente de réalisation. La dernière transparence permet à cet égard à certains d’entre eux cet avancement.

Pb avec la règle des deux ans : certains magistrats sont proposés en avancement alors qu’ils occupent leurs fonctions actuelles depuis moins de deux ans, pour être nommés sur des postes de conseillers de cour d’appel, dans le cadre de la mise en place de contrat d’objectif (cf. Cour d’Appel de DOUAI) alors que le nombre de candidats sur cette cour n’est pas suffisant pour permettre, en respectant cette règle des deux ans, de fournir les effectifs nécessaires au Contrat d’Objectif.

Procédures disciplinaires :

L’actuel CSM n’a pas encore statué en matière disciplinaire. Il s’est néanmoins interrogé sur la procédure à suivre et tout particulièrement sur le rôle du conseiller rapporteur et la participation de ce dernier au délibéré.

Lors d’une réunion plénière, la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de Cassation en matière disciplinaire (autre que les magistrats) a été étudiée de même que celle de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

La cour de Cassation en 1999 dans des affaires concernant la COB et le Conseil de la Concurrence a estimé que le rapporteur ne pouvait participer au délibéré tandis que le Conseil d’Etat, dans une instance concernant le Conseil des Marchés Financiers, après une analyse in concreto des fonctions du rapporteur, a estimé que le simple fait de recueillir des témoignages ne lui interdisait pas de participer au délibéré.

La majorité des membres du CSM, après cette discussion, a estimé, alors que la Cour de Cassation en matière de discipline des avocats censure la participation du rapporteur au délibéré, qu’il n’était pas possible d’être moins rigoureux pour les magistrats et qu’en conséquence afin d’éviter tout risque de critique sur l’impartialité et toute censure, il convenait d’écarter du délibéré, le rapporteur.

Cette prise de position qui n’est pas définitive et qui n’est qu’une première réflexion, a eu lieu avant que nous n’ayons connaissance de la décision de la CEDH du 27 août 2002 en matière de Conseil des marchés financiers.

La CEDH après avoir constaté que le juge rapporteur n’avait pas accompli d’acte d’accusation, qu’il n’était pas à l’origine de la saisine, ni ne participait à la formulation des griefs et n’avait pas le pouvoir de classer l’affaire, son intervention se limitant à la vérification de la véracité des faits pour ensuite consigner le résultat des opérations, a estimé que sa connaissance approfondie du dossier n’impliquait pas de préjugé et ne contrevenait pas au principe d’impartialité.

Dans une décision très récente du 25 octobre 2002, le Conseil d’Etat dans une affaire concernant la discipline des magistrats ( WARGNIEZ) a refusé de censurer la décision du CSM sur le moyen tiré de la participation du rapporteur au délibéré au motif les attributions du rapporteur ( mesures d’investigations qui ont pour objet de vérifier la pertinence des griefs et des observations des parties) ne diffèrent pas de celles que la formation collégiale de jugement pourrait elle-même exercer et ne confèrent pas au rapporteur le pouvoir de modifier le champ de la saisine de la juridiction.

Le débat est donc ouvert et ce d’autant que la nouvelle possibilité de saisine du CSM par les chefs de Cour, va nécessairement accroître le rôle du conseilleur rapporteur puisque, en la matière, il n’y aura pas d’inspection préalable de l’ISJ.

Beaucoup de choses restent encore à faire pour améliorer le fonctionnement et les outils d’information du CSM qui travaille de manière très artisanale et empirique.

( nécessité d’obtenir communication des rapports de l’ISJ sur le fonctionnement des juridictions afin de faciliter la tache du CSM dans ses missions d’information ou dans le choix de ses propositions de chefs de juridiction et de Cour, perfectionnement des mécanismes d’information des magistrats à l’issue des délibérations avec pour objectif la motivation des décisions,

Sabine Mariette

4 décembre 2002

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